Climate Change, Migration and Security Der Klimawandel bringt nicht nur Ökosysteme durcheinander, er bedroht auch die Lebensgrundlage vieler Menschen.

Governance der Klimawandel-bedingten Migration

Klimawandelbedingte Migration befasst sich mit komplexen sozio-ökologischen Wechselwirkungen. Es ist daher kein Wunder, dass auch die Regulierung ein komplexes Gebiet ist. Migrationsbewegungen, die durch Auswirkungen des Klimawandels ausgelöst wurden, befinden sich an einer Schnittstelle zu verschiedenen Politikbereichen, die alle einzubeziehen sind. Klimawandelbedingte Migration wurde bislang jedoch noch nicht in allen Politikbereich als zentrale Aufgabe behandelt, und es wurden bisher nur wenige konkrete Schritte zur Regulierung unternommen.

Im Rahmen dieses Artikels bezieht sich Global Governance auf Rechtssysteme, Regeln (formelle und informelle), Richtlinien und organisatorische Maßnahmen, die zur Steuerung allgemeiner Angelegenheiten, in diesem Fall klimawandelbedingter Migration, entwickelt wurden. Viele dieser Gesetze, Regeln, Richtlinien und organisatorische Maßnahmen werden auf internationaler Ebene erarbeitet werden. Es werden aber auch auf regionalen, nationalen und lokalen Regulierungsebenen Interaktionen stattfinden und eine Vielzahl an Stakeholdern, von internationalen Organisationen über Staaten und Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs) bis hin zu lokalen Basisbewegungen, beteiligt sein.

Dies ist keineswegs die einzige Definition von Global Governance. Es existieren weiter und enger gefasste Definitionen. Diese Definition ist absichtlich weit gefasst und macht deutlich, dass Global Governance ein komplexer (und oft umstrittener) Politikbereich ist. Diese Komplexität ist heutzutage immanent für Gesetzgebungen im Bereich internationaler Handlungsfelder. Klimawandelbedingte Migration fällt angesichts der grenzüberschreiten¬den Natur des Klimawandels und eines Teils der menschlichen Wanderungsbewegungen voll und ganz in diese Kategorie. Im Fall der klimawandelbedingten Migration erstrecken sich die beteiligten Mechanismen und Organisationen nicht nur über die verschiedenen Ebenen der oben genannten Politik, sondern auch über verschiedene Themenbereiche, von denen die Umwelt-, Entwicklungs- und Migrationspolitik besonders relevant sind.

Klimawandelbedingte Migration: Herausforderungen für die Global Governance

Klimawandelbedingte Migration ist ein noch weitgehend unbekanntes Phänomen. Obwohl bereits verschiedene Versuche unternommen wurden, Klimawandelbedingte Migration zu quantifizieren (Jacobson 1988; Myers 1993; Myers & Kent 1995), wurden diese größtenteils durch andere widerlegt (Black 2001; Billsborrow 1992; McGregor 1994), da es schwierig ist, eine Kausalität zwischen Klimawandel und spezifischen Migrationsbewegungen herzustellen. Häufig sind die Ursachen der Migration vielfältig und Klimawandel löst nur dann neue Migrationsbewegungen aus, wenn er auf bereits bestehende Verwundbarkeiten trifft. Forschungsprojekte untersuchten den Zusammenhang zwischen Klimawandel und Migration mit Hilfe von Variablen wie Klimaschwankungen in Form der Niederschlagsvariabilität oder Naturgefahren (Überschwemmungen oder Meeresspiegelanstieg) und Existenzsicherung., Es zeigte sich, dass der Klimawandel eine Rolle bei Migrationsentscheidungen spielen kann, nicht aber die einzige Ursache ist (Warner et al. 2012; Jäger et al. 2009;. Oliver-Smith 2011, Foresight 2011). Für die Governance stellt sich dann die Frage, ob es möglich ist, allein diese Art der Migration zu steuern, obgleich kein direkter kausaler Zusammenhang nachgewiesen werden kann und sie mit Fakten wie Armut und sozialer Ungleichheit verknüpft ist.

Nicht nur die direkte Begründung, auch die unterschiedlicher Arten von Migration stellen eine Herausforderung dar, ist diese Unterscheidung der verschiedenen Arten der Migration und Vertreibung doch von großer Bedeutung für die Global Governance. Die aus den Arten resultierenden unterschiedlichen Begriffe sind nämlich rechtlich klar definiert und bringen unterschiedliche Terminologie somit verschiedene Gesetze ins Spiel.

Klimawandelbedingte Migration kann über Staatsgrenzen hinweg erfolgen oder bleibt, deutlich häufiger, eine innerstaatliche Angelegenheit. Migration kann außerdem kurzfristig oder langfristig erfolgen und entweder die Reaktion auf ein langsam einsetzendes Ereignis (wie die Wüstenbildung) oder ein schnell einsetzendes Ereignis (Naturkatastrophen) darstellen. Migration kann eine geplante Anpassungsmaßnahme (zum Beispiel die saisonabhängige Migration zur Einkommensdiversifizierung) sein oder die Form eines eher traditionellen Vertreibungsszenarios haben. Des Weiteren werden häufig diejenigen vernachlässigt, die in Gebiete mit Umweltrisiken zuwandern, beispielsweise in eine niedrig gelegene Küstenstadt zur Erschließung neuer Einkommensquellen.

Die Kombination der verschiedenen Themen ergibt ein nur schwer zu regulierendes Phänomen. Zunächst muss eine gemeinsame Definition gefunden werden, um auch nur ansatzweise Diskussionen über mögliche Governance-Reaktionen aufnehmen zu können. Angesichts der großen Zahl verschiedener Migrationsszenarien ist dieses jedoch keine leichte Aufgabe. Der Ansatz, der sich am ehesten zu einer allgemein akzeptierten Definition entwickeln könnte, kommt von der Internationalen Organisation für Migration (IOM):

• „Environmental migrants are persons or groups of persons who, for compelling reasons of sudden or progressive changes in the environment that adversely affect their lives or living conditions, are obliged to leave their habitual homes, or choose to do so, either temporarily or permanently, and who move either within their country or abroad“ (IOM 2007).

Diese Definition erfährt allgemeinen Zuspruch aufgrund ihrer allumfassenden Natur und der Sensibilität für die unterschiedlichen Arten der klimawandelbedingten Migration, die bisher oft übersehen wurden. Eine Gruppe von Menschen, die von der Definition nicht erfasst werden, ist die sogenannte "Trapped Population“: Häufig sind die am stärksten gefährdeten Menschen nicht in der Lage auszuwandern, weder vorübergehend noch dauerhaft, selbst wenn die Lebensbedingungen untragbar werden (Black & Collyer 2014). Bei der Ausarbeitung von Regulierungen vor dem Hintergrund der Verwundbarkeit sollten daher insbesondere diejenigen berücksichtigt werden, deren Verwundbarkeit besonders groß ist, weil sie nicht wandern können.

Ein weiterer Aspekt dieser Definition, der berücksichtigt werden sollte, ist, dass diese sich auf "Veränderungen der Umwelt" und nicht speziell auf den "Klimawandel" bezieht. Hierdurch wird die Definition erweitert und das Problem beseitigt, einen Kausalzusammenhang zwischen Umweltveränderungen und Klimawandel herstellen zu müssen. Da der Begriff "Klimawandel" jedoch nicht explizit enthalten ist, könnte sich die Global Governance zum Klimawandel (einschließlich der wichtigen United Nations Framework Convention on Climate Change, (UNFCCC)) von dem Problem abwenden. Da der bislang bedeutendste Regulierungsversuch im Rahmen des Cancún-Abkommens des UNFCCC entstanden ist, könnte hierdurch die gegenwärtig vielversprechendste Governance-Option eingeschränkt werden.

Zur Entwicklung eines Systems aus Gesetzen, Regeln, Richtlinien und Organisationsstrukturen benötigt die Governance der klimawandelbedingten Migration außerdem ein konkretes Ziel. Es gibt im Wesentlichen zwei Möglichkeiten, wie dieses Ziel aussehen könnte. Auf der einen Seite könnte Governance Migration als Scheitern einer Anpassung an den Klimawandel betrachten und darauf abzielen, Migration zu verhindern. Andererseits könnte Migration als eine legitime Anpassungsstrategie angesehen werden, um die negativen Auswirkungen des Klimawandels zu bewältigen, und eines der Ziele der Governance könnte die Erleichterung und Unterstützung der Migration sein. Diese beiden Betrachtungsweisen der klimawandelbedingter Migration sind sehr unterschiedlich und erfordern daher sehr unterschiedliche politische Antworten. Es könnte tatsächlich sein, dass die Governance-Ziele sich aus einer Kombination dieser Ansätze zusammensetzen und darauf abzielen, Migration in einigen Fällen zu verhindern, Migration aber auch in einer geplanten Weise unterstützen, wenn es angebracht sein sollte. Dies mag für viele Staaten schwer nachvollziehbar sein, und es müssen demzufolge, wenn dieses ein Ziel der Governance ist, verschiedene politische Hürden überwunden werden.

Voreingenommenheit der Politik

Zusätzlich zur strukturellen Komplexität der Global Governance hängt der Erfolg der Regulierung wesentlich vom politischen Kontext ab. Betrachten wir den Erfolg und die Stärke der internationalen Mechanismen, wie die Flüchtlingskonvention, können wir feststellen, dass der historische Kontext, eine Reaktion auf einige der Gräueltaten des Zweiten Weltkrieges, starke Impulse setzte, die letztlich zur Entwicklung wirksamer Regelwerke führte. Wenn der politische Kontext keinen starken Impuls auslöst, muss dieser an anderer Stelle gefunden werden.

Der politische Kontext kann in gewisser Weise aber auch negative Gefühle hervorrufen. Staaten sind anfällig für festsitzende Vorurteile, neigen zu einer negativen und grundsätzlich misstrauischen Auffassung von Migration. Dieses schlägt sich in der Politik nieder, die mehr darauf abzielt, Migration zu verhindern als Migration geschehen zu lassen. Die festsitzenden Vorurteile der Staaten haben sich in den letzten Jahren weiter verstärkt, vor allem in der Zeit nach 9/11 aufgrund einer erhöhten Aufmerksamkeit gegenüber Terrorismus und der Möglichkeit, internationale terroristische Netzwerke über Staatsgrenzen hinweg zu betreiben.

Auch die apokalyptischen Töne, die von vielen in der Diskussion um klimawandelbedingte Migration angeschlagen wurden, können einen negativen Einfluss auf den politischen Willen gehabt haben. Obwohl versucht wird aufzuzeigen, mit welch ernsten Problemen die internationale Gemeinschaft konfrontiert wird, ist es möglich, dass diese Rhetorik Regierungen dennoch davon abhielt, Maßnahmen zu ergreifen. Das Problem erschien vielleicht von zu großem Ausmaß. Statt in Handeln zu münden, traf diese Diskussion daher zunehmend auf eine "geschlossene" Migrationspolitik und Anti-Migrations-Rhetorik.

Mögliche Antworten globaler Governance

Natürlich gibt es Vorschläge, auf welche Weise globale Governance dem Phänomen der klimawandelbedingten Migration begegnen könnte. Alle dieser möglichen Antworten beinhalten jedoch Probleme, die ihre Umsetzung wahrscheinlich verhindern. Drei der am häufigsten genannten Vorschläge sind: (1) eine Änderung der Flüchtlingskonvention hinsichtlich einer Berücksichtigung der klimawandelinduzierten Vertreibung; (2) Leitlinien in Anlehnung an die Leilinien für Internally Displaced Persons (IDPs); (3) die Schaffung von neuen rechtsverbindlichen Regulierungen speziell zur klimawandelbedingten Migration

Eine Änderung der Flüchtlingskonvention, um diejenigen mit zu berücksichtigen, die durch den Klimawandel vertrieben werden, wurde vor allem von der Regierung der Malediven (Republic of the Maldives Ministry of Environment, Energy and Water: 2006) vorgeschlagen; dieser Vorschlag funktioniert jedoch aus verschiedenen Gründen nicht:

- Zum einen ist die Flüchtlingskonvention ein bedeutendes Dokument, das als Reaktion auf eine ganz besondere Art von Vertreibung, nämlich die Verfolgung durch den Staat geschaffen wurde. Diese Konvention genießt nahezu weltweite Anerkennung und wird seit ihrer Verabschiedung eingesetzt, um Menschen auf der Flucht vor prekären Situationen zu unterstützen. Allein der Änderungsprozess dieses Dokumentes würde diese Unterstützung gefährden.

- Außerdem würde man Gefahr laufen, dass Staaten den Prozess als Chance nutzen könnten, um ihre Verpflichtungen gegenüber der Konvention abzuschwächen.

- Darüber hinaus würde sich die Frage stellen, ob auch andere Arten von Vertreibung zusätzlich zu der traditionellen Auffassung der Konvention und der klimawandelbedingten Vertreibung einbezogen werden sollten - in Anbetracht ethischer Debatten darüber, ob es richtig ist, nur bestimmten Vertriebenen Schutz zu gewähren. Dies könnte einen Schneeballeffekt auslösen und schwer in den Griff zu bekommen sein.

- Schließlich ist es fraglich, ob für den Umgang mit klimawandelbedingter Migration Mechanismen zum Flüchtlingsschutz geeignet sind. Schon die Bezeichnung Flüchtling deutet darauf hin, dass Einwohner auf der Flucht vor ihrer eigenen Regierung sind, während Einwohner, die infolge der Auswirkungen des Klimawandels abwandern, in vielen Fällen gar nicht den Wunsch verspüren wegzugehen, und wenn der Klimawandel tatsächlich der Auslöser derartiger Bewegungen ist, sind die Verursacher der Vertreibung eigentlich die Industriestaaten, die stärker zum Klimawandel beigetragen haben. Feldforschung in den kleinen Pazifikstaaten Tuvalu und Kiribati hat insbesondere gezeigt, dass die Bevölkerung die Verwendung der Flüchtlingsterminologie und die Implikation einer Opferrolle ablehnt, die sie heraushören (McAdam & Loughry 2009).

Der zweite Vorschlag, die Schaffung von Leitlinien in Anlehnung an die Leitlinien für Internally Displaced Persons, hat ebenfalls Nachteile. In diesem Fall betreffen sie aber vor allem den Nutzen. Leitlinien sind keine rechtsverbindlichen Dokumente, sie stellen keine gesetzgeberischen Anforderungen an die Staaten. Es würde eines starken politischen Willens bedürfen, die Einführung dieser Leitlinien zu Ende zu bringen, zumal dieser Prozess mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht in eine Gesetzgebung münden würde oder entsprechende Gesetze nicht durchzusetzen wären.

Der Prozess hat zwar nicht zwangsläufig Nachteile (wie es bei einer Änderung der Flüchtlingskonvention wäre), er würde für Klimamigranten aber wahrscheinlich auch keinen großen Nutzen bringen, gleichzeitig jedoch ein hohes Maß an politischem Willen erfordern, um ihn durchzuführen. Im Zusammenhang mit einer grenzüberschreitenden Vertreibung infolge einer Naturkatastrophe gibt es im Rahmen der Nansen-Initiative Bemühungen. Sie zielen auf einen staatlich gelenkten Bottom-up-Prozess, durch den Konsens über die Entwicklung einer Schutz-Agenda zugunsten der Menschen erreicht werden soll, die infolge von Naturkatastrophen, einschließlich der Auswirkungen des Klimawandels, über internationale Grenzen hinweg vertrieben wurden (Nansen-Initiative 2013). Dies beschreibt einen internationaler Konsultationsprozess, der keine Instrumente für das Völkerrecht schafft. Er könnte aber zu weiteren Entwicklungen führen, insbesondere wenn die Initiative ihre Ziele erreicht, einen Konsens über Grundprinzipien zu bilden und eine internationale Agenda zum Schutz von Personen, die über Grenzen hinweg infolge von Naturkatastrophen vertrieben wurden, zu entwickeln (Nansen-Initiative 2013)

Der dritte und letzte Ansatz, die Schaffung eines Abkommens, das speziell auf klimawandelbedingte Migration ausgerichtet ist (Docherty & Giannini 2009), steuert ein rechtsverbindliches Dokument, wie eine Konvention, an, die Anforderungen an die Staaten stellen würde und, sollte dieses notwendig sein, zum Schutz von Klimamigranten verwendet werden könnte. Dieses würde jedoch einen noch stärkeren politischen Willen und deutlich mehr Kapital erfordern als die Entwicklung von Leitlinien. Aus diesem Grund ist es äußerst unwahrscheinlich, dass dieses Ziel erreicht werden kann, oder dass, wenn eine Konvention erstellt wäre, genügend Vertragsstaaten sich dazu entscheiden würden, die Konvention zu ratifizieren, damit sie in Kraft treten kann. Dieser Ansatz wurde außerdem auch aufgrund eines möglicherweise mangelnden Nutzens kritisiert: Es besteht das Risiko, dass diese Konvention zu vagen, stark verallgemeinerten Aussagen führt, die nachfolgend nicht in der Lage sind, verschiedene Migrations- und Vertreibungsszenarien zu erfassen (McAdam 2011).

Die UNFCCC

Der bedeutendste Versuch, der unternommen wurde, um klimawandelbedingte Migration zu regeln, erfolgte im Rahmen des Cancun-Abkommens der UNFCCC. In Paragraph 14 (f) wurden das erste Mal klimawandelbedingte Vertreibung, Migration und geplante Umsiedlung im Text eines internationalen Abkommens genannt (UNFCCC 2010: 14 (f)), mit der Verpflichtung der Staaten, in diesem Bereich Maßnahmen zu ergreifen, die das Verständnis, die Koordination und Kooperation fördern. Wie bei vielen anderen Umweltabkommen ist das Konzept der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten auch in diesem Absatz enthalten, unter Anerkennung, dass die Beiträge zu diesen Maßnahmen von Staat zu Staat variieren werden.

Aufgrund des Paragraphen 14 (f) wird der UNFCCC-Prozess von vielen als Chance gefeiert, um Governance-Mechanismen zur klimawandelbedingten Migration zu entwickeln und diese in eine allgemeine Governance zum Klimawandel auf internationaler Ebene zu integrieren. Die Kausalitätshürde ist hier jedoch besonders hoch. Es ist ohnehin schwierig zu beweisen, ob Wanderungsbewegungen durch Umweltveränderungen oder anderen Ursachen ausgelöst wurden (oder wahrscheinlicher eine Kombination aus verschiedenen Push- und Pull-Faktoren). Aus Sicht der Gesetzgebung zum Klimawandel gibt es noch eine andere Ebene der Kausalität, der Genüge geleistet werden muss – gemeint ist die Berücksichtigung von Umweltveränderungen als Folge des Klimawandels.

Paragraph 14 (f) muss mit einer gewissen Vorsicht betrachtet werden. Er ist zwar als wichtigen Schritt anerkannt, zugleich sollte aber auch beachtet werden, dass das Cancun-Abkommen nicht primär dem Schutz von Menschen dient, die ausgewandert sind oder infolge des Klimawandels gezwungen wurden auszuwandern. Das Abkommen ist vielmehr ein Teil des internationalen Systems, das entwickelt wurde, um die Zusammenarbeit zur Anpassung an den Klimawandel im Allgemeinen zu fördern (McAdam 2011: 20). In 14 (f) verpflichten sich die Staaten, in diesem Bereich Maßnahmen zur „Förderung des Verständnisses, der Koordination und Kooperation" zu ergreifen, was wichtige Schritte, wie die Unterstützung weiterer Forschungen, mit sich ziehen kann. Es ist aber sehr unwahrscheinlich, dass diese auch Aktionen zur direkten Unterstützung von Migranten beinhalten werden. Ob das Thema bei zukünftigen UNFCCC-Verhandlungen weiter diskutiert und im Jahr 2015 ein Abkommen unterzeichnet wird, bleibt abzuwarten.

Schlussfolgerungen

Es sind viele Möglichkeiten der Governance von klimawandelbedingter Migration denkbar. In vielen verschiedenen Bereiche der internationalen Politik könnten Entwicklungen stattfinden. Eines können wir mit einiger Sicherheit sagen: die Aufmerksamkeit, die diesem Bereich zukommt, wird weiter zunehmen. Es ist allerdings unwahrscheinlich, dass diese Aufmerksamkeit in spezifische Governance-Prozesse, wie beispielsweise die Entwicklung einer spezifischen Konvention zur klimawandelbedingten Migration, überführt wird. Andere, bereits bestehende Governance-Prozesse berühren jedoch diesen Bereich und werden dieses auch weiterhin tun.